Un’opera pubblica che si ripaga con la gestione

Immaginiamo un Comune che deve restaurare e ampliare il proprio cimitero e non ha in bilancio le risorse per farlo. Può aspettare un finanziamento, oppure lasciare che un privato progetti, costruisca e gestisca l’opera per un certo numero di anni, ripagandosi con la gestione, in un cimitero di solito le concessioni dei nuovi loculi e i servizi. È la finanza di progetto, una forma di partenariato pubblico-privato che il Codice dei contratti definisce così. Un rapporto di lungo periodo, capitali in misura significativa privati, rischio operativo in capo a chi gestisce ⁵.

Nel 2025 abbiamo supportato, come financial advisor, una società cliente nella predisposizione di una proposta di partenariato pubblico-privato nella forma di project financing per il restauro e l’ampliamento di un cimitero comunale ¹⁰.

Un mercato tornato a crescere

L’Osservatorio dell’OICE, l’associazione delle società di ingegneria, conta le gare di finanza di progetto dal 1994. Nella memoria presentata alla Camera l’8 luglio 2026 descrive un andamento a strappi, con il picco di 814 bandi nel 2021 e il minimo di 242 nel 2024. Nel 2025 le gare sono risalite a 427 e nei primi sei mesi del 2026 sono già 465 ¹. Le opere edili guidano, con 371 gare nel solo primo semestre 2026, e per l’OICE la maggior parte degli interventi riguarda edilizia cimiteriale e scuole ¹.

Due cautele. La crescita del 2026 deve molto agli istituti per le case popolari, passati da 56 gare in tutto il 2025 a 212 in sei mesi ¹. E i valori a base d’asta non sono omogenei, a volte indicano l’investimento e a volte i ricavi della concessione. Contando tutte le forme di partenariato, Cresme e Centro Studi del Consiglio Nazionale degli Ingegneri arrivano per il 2025 a 2.147 bandi per 27,8 miliardi, il 37% degli importi messi a gara ⁴.

Perché crescono? L’OICE indica la fine del PNRR e risorse pubbliche in calo ¹. Noi aggiungiamo che per molti Comuni il partenariato è l’unico modo di fare un’opera che il bilancio non regge.

Come nasce una proposta

L’articolo 193 del Codice, riscritto dal correttivo in vigore dal 31 dicembre 2024, prevede due strade ². Nella prima un operatore propone di sua iniziativa un’opera, anche fuori dalla programmazione del Comune. Nella seconda è l’ente a sollecitare proposte con un avviso pubblico.

La proposta deve contenere quattro cose ². Un progetto di fattibilità, che per i lavori comprende almeno relazioni, elaborati grafici, un computo metrico estimativo e un cronoprogramma ². Una bozza di convenzione. Il piano economico-finanziario asseverato, che include anche il costo della proposta. La descrizione del servizio e della gestione, con i requisiti del promotore. Il nuovo Codice non dice chi possa asseverare il piano, e il Consiglio di Stato ne ha tratto che un revisore persona fisica non può essere escluso per questo ⁶.

La legge non usa le parole «matrice dei rischi», ma la rende inevitabile. Un contratto è una concessione solo se il privato sopporta un rischio operativo reale, e l’equilibrio c’è quando i ricavi coprono costi, investimento, debito e remunerazione del capitale ⁵. Scrivere rischio per rischio chi lo porta è il lavoro che tiene insieme piano e convenzione. Il Comune, dal canto suo, deve confrontare il partenariato con un appalto tradizionale di pari durata ⁵.

Segue la procedura. Il Comune verifica l’interesse pubblico, pubblica la proposta e dà ad altri operatori almeno sessanta giorni per presentarne di alternative. Quindi seleziona, chiede le modifiche, approva il progetto e lo mette a gara sull’offerta economicamente più vantaggiosa ².

La prelazione non c’è più

Il promotore aveva un vantaggio decisivo. Se in gara vinceva un altro, entro quindici giorni poteva pareggiarne l’offerta e prendersi il contratto. Se rinunciava, riceveva il rimborso delle spese, fino al 2,5% dell’investimento ².

Il 5 febbraio 2026, nella causa C-810/24, la Corte di giustizia ha stabilito che la direttiva sulle concessioni osta a questo diritto di prelazione ³. La sentenza riguardava il vecchio Codice, ma le conseguenze sono arrivate subito. Per la Corte dei conti dell’Emilia-Romagna un ente non può più ricorrere alla prelazione, nemmeno per proposte presentate prima ⁷. Il 14 maggio il Consiglio di Stato ha annullato un’aggiudicazione ottenuta con la prelazione e fatto subentrare il miglior offerente ⁸. A fine ottobre l’articolo 193 su Normattiva contiene ancora la prelazione ². Alla Commissione Ambiente della Camera l’ANAC ha suggerito di far prevalere l’offerta concorrente solo con un punteggio tecnico nettamente superiore e di rimborsare al promotore i costi documentati con una maggiorazione del 5% ⁹. L’OICE chiede di alzare il rimborso a una quota fra il 3 e il 5% ¹.

Prima di presentare una proposta

Le domande che consigliamo, al promotore come al Comune.

Esiste un ricavo vero, che regge anche con una domanda più bassa del previsto? Il piano va provato prima sugli scenari prudenti.

Chi porta quali rischi? La matrice va scritta prima dei numeri. Se alla fine il Comune garantisce al privato di non perdere, la concessione diventa un appalto, con altre regole, e un contributo pubblico oltre le soglie di Eurostat porta l’opera nel bilancio dell’ente ⁵.

Il piano è finanziabile? Una banca guarda la copertura del debito anno per anno, non solo il totale.

Quanto costa la proposta, e quanto si recupera se si perde? Oggi al massimo il 2,5% dell’investimento ². Senza prelazione, la proposta deve essere abbastanza buona da vincere.

L’intervento risponde ai bisogni del Comune? È una delle prime verifiche, e una proposta che non li coglie si ferma lì ².

La nostra lettura

Per anni una proposta privata valeva anche per il diritto di pareggiare l’offerta migliore. Quel vantaggio è finito e, secondo noi, adesso vince la qualità. Un piano economico-finanziario solido, una matrice dei rischi onesta, una convenzione che regga per tutta la durata della concessione. Per i Comuni è l’occasione di ricevere offerte migliori, per le imprese un mercato in crescita che premia la preparazione. Seguiremo la riforma dell’articolo 193 e ne scriveremo quando sarà legge.

Metodo. Norme lette sul testo vigente di Normattiva, sentenza sul sito dell’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, dati da fonti pubbliche, tutto riletto il 24 ottobre 2026.

Fonti

1. OICE, Ufficio Legislativo, memoria per l’audizione alla 8ª Commissione della Camera dei deputati sulle risoluzioni 7/00375 e 7/00390, 08/07/2026, dati dell’Osservatorio OICE alle pp. 2-5 e proposte alle pp. 9-12. https://documenti.camera.it/leg19/documentiAcquisiti/COM08/Audizioni/leg19.com08.Audizioni.Memoria.PUBBLICO.ideGes.95037.08-07-2026-15-49-19.463.pdf
2. D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, art. 193, testo in vigore dal 31/12/2024 come sostituito dall’art. 57 del d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, e Allegato I.7, art. 6-bis, su Normattiva. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2023-03-31;36~art193 e https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2024-12-31;209~art57
3. Corte di giustizia dell’Unione europea, Seconda Sezione, sentenza del 5 febbraio 2026, causa C-810/24, dispositivo. https://publications.europa.eu/resource/celex/62024CJ0810
4. LavoriPubblici.it, «Fine PNRR, il PPP torna centrale», 29/03/2026, su elaborazioni Cresme e Centro Studi CNI. https://www.lavoripubblici.it/news/ppp-dopo-pnrr-opere-pubbliche-regole-tempi-cni-ance-37748
5. D.lgs. 36/2023, artt. 174, 175 e 177, su Normattiva. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2023-03-31;36~art174 , https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2023-03-31;36~art175 , https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2023-03-31;36~art177
6. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 4 febbraio 2026, n. 917, commentata da Sentenzeappalti.it, 04/02/2026. https://www.sentenzeappalti.it/2026/02/04/piano-economico-finanziario-pef-asseverazione-e-requisiti-asseveratore-differenza-tra-nuovo-e-vecchio-codice-art-193-d-lgs-36-2023/
7. LavoriPubblici.it, «Project financing: stop alla prelazione del promotore», 02/03/2026, sui pareri n. 14 e n. 15 del 26/02/2026 della Corte dei conti, Sezione di controllo per l’Emilia-Romagna. https://www.lavoripubblici.it/news/project-financing-prelazione-corte-conti-14-2026-cgue-c-810-24-37538
8. LavoriPubblici.it, «Project financing: il Consiglio di Stato boccia la prelazione del promotore», 22/05/2026, su Consiglio di Stato, sez. V, 14 maggio 2026, n. 3805. https://www.lavoripubblici.it/news/project-financing-illegittima-prelazione-promotore-consiglio-stato-cgue-3805-2026-38115
9. LavoriPubblici.it, «Project financing: le proposte ANAC dopo la sentenza UE sul diritto di prelazione», 17/07/2026, sulle osservazioni ANAC alla 8ª Commissione della Camera. https://www.lavoripubblici.it/news/project-financing-proposte-anac-sentenza-ue-diritto-prelazione-38480
10. Renovarum Capital, Track record, scheda «Project Financing» 2025. https://renovarum.com/track-record/

Analisi basata su fonti pubbliche. Non costituisce consulenza in materia di investimenti.